מעצר מנהלי
10 מאי 2010
ישראל משתמשת באמצעי המעצר המנהלי באופן גורף וכעניין שבשגרה, ובמהלך השנים כלאה כך אלפי פלסטינים לתקופות ממושכות, תוך שהיא שוללת מהם כל אפשרות להתגונן מול טענות חסויות המועלות נגדם.
מעצר מנהלי, מעצם הגדרתו, הוא כליאה של אדם ללא משפט, בטענה שבכוונתו לעבור על החוק בעתיד, מבלי שביצע עדיין עבירה כלשהי. כיוון שמדובר כביכול בצעד מניעתי, הוא אינו מוגבל בזמן. המעצר המנהלי מבוצע ללא הליך משפטי על סמך הוראה של אלוף הפיקוד, ומבוסס על ראיות חסויות שאינן נחשפות בפני העציר. הליך זה פוגע קשות בעציר, הניצב חסר אונים מול טענות שאינן ידועות לו ושאין לו כל יכולת להפריך, מבלי לדעת מתי יזכה להשתחרר, ללא כתב אישום, משפט או הרשעה.
בגדה המערבית (לא כולל מזרח ירושלים) מוסדר המעצר המנהלי ב"צו בדבר הוראות ביטחון". צו זה מסמיך את מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, או מפקד צבאי שהוא הסמיך לצורך כך, לעצור אדם לתקופה של עד שישה חודשים בכל פעם אם היה לו "יסוד סביר להניח, שטעמי ביטחון האזור או ביטחון הציבור מחייבים שאדם פלוני יוחזק במעצר". אם ערב פקיעת הצו היה למפקד הצבאי "יסוד סביר להניח" שאותם טעמים "עדיין מחייבים את החזקתו של העצור במעצר", הוא רשאי "להורות מפעם לפעם" על הארכת הצו המקורי לתקופה נוספת של שישה חודשים. בצו לא נקבעה תקופה מצטברת מרבית להחזקת אדם במעצר מנהלי, ולכן ניתן להאריך את המעצר שוב ושוב וכך לכלוא פלסטינים למשך שנים מבלי שהורשעו בדבר.
בתוך שמונה ימים מיום המעצר או מיום הארכתו, יש להביא את העציר בפני שופט צבאי הרשאי לאשר את הצו, לבטלו, או לקצר את תקופת המעצר הקבועה בו. על החלטתו זו של השופט יכולים לערער הן העציר והן המפקד הצבאי בפני בית המשפט הצבאי לערעורים ולאחר מכן לפנות לבג"ץ. הדיונים בנוגע לצו המעצר המנהלי נערכים בדלתיים סגורות. בדיונים אלה רשאי השופט לסטות מדיני הראיות הרגילים, ובפרט הוא רשאי "לקבל ראיה אף שלא בנוכחות העציר או בא כוחו או בלי לגלותה להם" אם שוכנע שגילוי הראיה עלול "לפגוע בביטחון האזור או בביטחון הציבור".
מעצרם המנהלי של אזרחים ותושבים ישראלים נעשה מתוקף "חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים)". במהלך השנים עצרה ישראל במעצר מנהלי גם כמה אזרחים ישראלים, בהם מתנחלים. מדובר במקרים בודדים ורובם נעצרו לחודשים ספורים. כדי לעצור מנהלית תושבי רצועת עזה, משתמשת ישראל מאז יישום תכנית ההתנתקות בספטמבר 2005, ב"חוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים". עד היום נעשה הדבר רק במקרים בודדים. הוראות שני חוקים אלה דומות במהותן לאלה של הצו הצבאי שחל בגדה המערבית.
הצו בדבר הוראות ביטחון כולל הוראות שנועדו לכאורה להגן על העצירים המנהליים ולאמץ את הוראות המשפט הבינלאומי בנושא זה, המתירות למדינה הכובשת לעצור במעצר מנהלי את תושבי השטח הכבוש רק בנסיבות נדירות וחריגות. ואולם הוראות אלה אינן מונעות את השימוש הגורף שעושה ישראל באמצעי זה בשטחים: ישראל משתמשת בהליך המעצר המנהלי כעניין שבשגרה ובמהלך השנים כלאה כך אלפי פלסטינים לתקופות ממושכות שנעו בין כמה חודשים לכמה שנים, בלי להעמידם לדין, בלי למסור להם מה ההאשמות נגדם ובלי לתת להם או לעורכי דינם לעיין בחומר הראיות. בין העצורים היו גם נערים מתחת גיל 18.
בשנות האינתיפאדה הראשונה והאינתיפאדה השנייה החזיקה ישראל מאות רבות של פלסטינים במעצר מנהלי, ובחלק משנת 2003 (במהלך האינתיפאדה השנייה) הגיע מספרם ליותר מאלף. אלא שהשימוש הנרחב שעושה ישראל במעצר מנהלי אינו מוגבל לשנים אלה ומאז חודש מארס 2002 לא היה חודש אחד שבו החזיקה ישראל פחות ממאה פלסטינים במעצר מנהלי.
מעבר לכך, בחלק מהמקרים משתמשות הרשויות במעצר המנהלי כתחליף קל ונוח, מבחינתן, להליך הפלילי, ולא כדי למנוע סכנה עתידית. זאת בעיקר כאשר אין בידיהן הוכחות לאשמה או כאשר הן אינן רוצות לחשוף את הראיות הנמצאות לכאורה ברשותן. שימוש כזה במעצר מנהלי הוא אסור ומטשטש לחלוטין את ההבחנה בין הליך מנהלי שמטרתו מניעה והוא "צופה פני עתיד" לבין הליך פלילי שמטרתו ענישה והוא "צופה פני עבר". בנוסף, ישראל גם מנצלת את המעצר המנהלי כדי לעצור פלסטינים רק בשל דעותיהם הפוליטיות ובשל פעילות פוליטית לא אלימה.
גם ההגבלה שמטיל הצו על משך המעצר היא חסרת משמעות, כיוון שניתן להאריך את המעצר שוב ושוב, עד אין סוף. הארכת המעצר אינה עניין חריג. בסוף חודש מאי 2017, למשל, הוחזקו במתקני כליאה של שירות בתי הסוהר 475 פלסטינים במעצר מנהלי, בהם 128 שהוחזקו במשך חצי שנה עד שנה (כלומר שמעצרם הוארך לפחות פעם אחת) ו-121 שהוחזקו מעל לשנה (כלומר שמעצרם הוארך לפחות פעמיים).
הצו הצבאי מחייב אמנם את הרשויות להביא את העצורים בפני שופט, אולם בכך אין די כדי למנוע שימוש לרעה באמצעי זה וההליכים המשפטיים המתקיימים בנוגע למעצרים מנהליים הם בעיקרם מראית עין של ביקורת שיפוטית. ברוב המכריע של המקרים מקבלים השופטים את עמדת התביעה ומאשרים את צו המעצר.
על פי נתוני דובר צה"ל, מתחילת 2015 ועד סוף יולי 2017 הוצאו 3,909 צווי מעצר מנהלי. מתוכם, 2,441 (62.4%) היו צווי הארכה. מתוך 3,909 צווים אלה, רק 48 צווים (1.2%) בוטלו על ידי בית המשפט הצבאי.
שאר צווי המעצר אושרו. מתוכם:
- 2,953 (75.5%) אושרו כלשונם, ללא כל הגבלה.
- ב-390 מקרים (9.9%) הורו השופטים על קיצור מסויים של צו המעצר, ללא כל הגבלה על האפשרות להאריכו שוב.
- ב-501 (12.8%) מקרים אישרו השופטים את צו המעצר – כלשונו או תוך קיצורו –אך קבעו כי ניתן יהיה להאריכו רק אם יתקבל מידע חדש – שגם הוא יישאר חסוי בפני העציר.
(הערה: הפער בין מספר הצווים הכולל למספר ההחלטות של בית המשפט מופיע במקור. כמו כן, למרות בקשתנו, דובר צה"ל לא העביר לבצלם נתונים בנוגע להחלטות בית המשפט הצבאי לערעורים).
מעבר לכך: השופטים תמיד מקבלים את דרישת התביעה להטיל חיסיון על חומר הראיות המוגש להם "בשל שיקולים של ביטחון המדינה". בכך הופכים השופטים את החריג הקבוע בצו המעצרים המנהליים לכלל גורף, השולל מהעצירים כל אפשרות להתגונן מול הטענות המועלות נגדם. החיסיון מונע מהעצירים המנהליים ומבאי כוחם לבחון את איכות המידע, את נכונותו ואת הרלוונטיות שלו. אמנם, השופטים הצבאיים ושופטי בית המשפט העליון קבעו כי בהינתן החיסיון, עליהם למלא בעצמם את החלל שנוצר ולשמש כסניגורים לעצירים. אלא שיומרה לחוד ומציאות לחוד: ברוב המכריע של המקרים השופטים לא מבקשים לראות את המידע שבידי השב"כ, נמנעים מלחקור את נציגי התביעה הצבאית בנוגע למידע העומד בבסיס המעצר ומקבלים את הדברים הנטענים בפניהם כעובדות.
מעבר לכך, בפסקי הדין שעסקו במעצר מנהלי הסכימו שופטי בית המשפט העליון שזהו אמצעי "קיצוני" וכי יש להשתמש בו בזהירות ובמקרים חריגים בלבד; הם הסכימו שיש להשתמש בו רק למטרות מניעה ובשום מקרה לא לצורך ענישה ורק כאשר הסכנה נשקפת מהאדם עצמו; הם גם הסכימו שהמעצר המנהלי, כמו כל אמצעי אחר, כפוף לעקרון המידתיות ולכן אין להשתמש בו אלא כאשר אין אפשרות למנוע את הסכנה האמורה בהליך משפטי פלילי או בצעד מנהלי שפגיעתו בזכויות האדם חמורה פחות. ואולם לצד דברים אלה, אישרו השופטים כמעט את כל צווי המעצר המנהלי שהובאו לפתחם.
הסמכות לכלוא לתקופות ממושכות בני אדם שלא הואשמו בדבר, וממילא לא הורשעו בדבר, וכל זאת על סמך "ראיות" חסויות שאין לאדם יכולת להתגונן בפניהן – היא סמכות קיצונית. מדינת ישראל עושה שימוש מתמשך וגורף בסמכות זו ועוצרת כדבר שבשגרה מאות פלסטינים בכל רגע נתון. המדינה מקפידה לעטוף מדיניות זו בכסות משפטית והיא מחייבת את בתי המשפט לבחון כל צו מעצר. במסגרת ההליכים שמתקיימים בבתי המשפט, העצירים מיוצגים על-ידי עורכי דין, הם רשאים לערער על החלטת השופט והדיונים מתנהלים על פי סדרי דין ודיני ראיות. אולם כל אלה רק משמשים ליצירת מראית עין של ביקורת שיפוטית, שכן מהעצירים נשללת כל אפשרות להתגונן באופן סביר מול הטענות הקיימות נגדם לכאורה. למרות זאת, מאשרים בתי המשפט כדבר שבשגרה את צווי המעצר המנהלי. בסופו של יום, הצבא, הפרקליטות הצבאית ופרקליטות המדינה, שופטים צבאיים ושופטי בית המשפט העליון – אחראים כולם ליצירתה של מציאות זו.
